民以食為天，食以安為先。食品安全是各國共同關注的重要公共政策問題。黨和政府一貫高度重視食品衛(wèi)生和安全問題，不斷完善食品安全法制體系和監(jiān)管體制。黨的十八大以來，為了建立健全更高質量的食品安全生態(tài)環(huán)境，確�！吧嗉馍系陌踩�”，食品安全治理新政不斷推出，食品安全形勢總體穩(wěn)定向好。
　　
歷程


1953年，“食品衛(wèi)生”概念初現(xiàn)，標志著我國為維護人民群眾的食品安全邁開了第一步。
1964年，“食品衛(wèi)生標準”概念首次提出，標志著我國食品衛(wèi)生管理從空白走向規(guī)范化，向著法制化管理的目標邁出了第一步。
1978年，經(jīng)國務院批準同意，原國家衛(wèi)生部牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛(wèi)生領導小組”。
1982年11月19日，五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》。
1995年10月30日，八屆全國人大常委會第十六次會議審議通過了食品衛(wèi)生法。
2003年，國務院機構改革，在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局。
2004年9月，國務院印發(fā)《關于進一步加強食品安全工作的決定》。
2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了新修訂的食品安全法。
2010年2月6日，根據(jù)食品安全法規(guī)定，國務院印發(fā)《關于設立國務院食品安全委員會的通知》。
2015年4月24日，食品安全法經(jīng)十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過。
2019年2月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》。
新中國食品安全工作的起點是建國初期的食品衛(wèi)生管理。當時，食品領域的主要矛盾是糧食和食物短缺之間的矛盾。同時，人民群眾對食品衛(wèi)生知識匱乏，食品衛(wèi)生管理工作是致力于防止誤食有毒食材。衛(wèi)生部也發(fā)布了一系列規(guī)章、文件加以規(guī)范，取得了一定成效。


食品安全監(jiān)管體制的三個時期


我國改革開放以來的食品安全監(jiān)管體制，大致經(jīng)歷了以下幾個過程：混合過渡體制（1979—1993年），全面外部監(jiān)督體制（1994—2002年），科學監(jiān)管體制（2003—2011年），直到黨的十八大后，邁向了治理現(xiàn)代化。
黨的十一屆三中全會提出，把全黨和國家的工作重點轉移到經(jīng)濟建設上來，經(jīng)濟基礎的變化迫切要求改革經(jīng)濟體制管理模式。經(jīng)國務院批準同意，原國家衛(wèi)生部于1978年牽頭會同其他有關部委組成“全國食品衛(wèi)生領導小組”，組織對農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營和進出口等環(huán)節(jié)的食品污染開展治理。1982年11月19日，五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（下稱《試行法》）。這是中國食品衛(wèi)生領域的第一部法律，對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設備等方面衛(wèi)生要求，食品衛(wèi)生標準和管理辦法的制定，食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查以及法律責任等方面都作了翔實規(guī)定。
《試行法》規(guī)定，國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，改變了各級政府非常設機構——食品衛(wèi)生領導小組負責食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的格局，明確各級衛(wèi)生行政部門領導食品衛(wèi)生工作及其執(zhí)法主體地位。
不論是從經(jīng)濟社會背景、管理體制還是政策工具等方面看，改革開放初期的食品衛(wèi)生都帶有濃厚的混合過渡色彩，這是一種徘徊于溫飽與吃好、計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟、政企合一與政企分離、行業(yè)管理與外部監(jiān)督、傳統(tǒng)管控與現(xiàn)代監(jiān)管之間的獨特現(xiàn)象。
1992年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，提出“實行政企分開，逐步擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權”。在這一背景下，1993年，國務院機構改革撤銷輕工業(yè)部，成立中國輕工總會。至此，食品企業(yè)正式與輕工業(yè)主管部門分離，延續(xù)了40多年的政企合一體制被打破。在此之后，各類市場主體發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)的積極性被激發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)獲得前所未有的發(fā)展。
宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。八屆全國人大常委會第十六次會議于1995年10月30日審議通過了食品衛(wèi)生法，標志著中國食品衛(wèi)生管理工作正式進入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內(nèi)容，增加了保健食品相關規(guī)定，細化了行政處罰條款，強化了對街頭食品和進口食品的管理。
食品衛(wèi)生法再次明確國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，廢除原有政企合一體制下的行業(yè)部門食品衛(wèi)生管理職權，確定了衛(wèi)生行政部門作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的地位。同時，國務院有關部門在各自職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作。政府通過建立有權威的外部食品衛(wèi)生執(zhí)法和監(jiān)督機構，在絕大部分領域取代行業(yè)內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，將監(jiān)管者與監(jiān)管對象都納入法制框架。
與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，傳統(tǒng)行政干預手段基本退出歷史舞臺，衛(wèi)生部門繼續(xù)強化國家立法、技術標準、行政執(zhí)法等工作，同時質量認證、風險監(jiān)測、科普宣傳等新型監(jiān)管工具也初現(xiàn)端倪。
2001年11月，中國加入世界貿(mào)易組織�！叭胧馈苯o中國食品安全帶來兩大深刻變化：進口食品大量進入國內(nèi)市場，知識產(chǎn)權、政策性貿(mào)易壁壘等風險不斷增加，消費者食品安全意識也逐步提高，中國食品產(chǎn)業(yè)面臨大分化、大重組；隨著中國食品大量出口到國外，食品安全政策議題不再局限于國內(nèi)市場層面。
2003年，國務院機構改革，在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，負責食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故，同時還承擔保健食品審批許可職能。2004年9月，國務院印發(fā)《關于進一步加強食品安全工作的決定》，按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負責的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確了食品安全監(jiān)管的部門和職能。該決定同時明確提出，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)食品安全負總責。
2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了新修訂的食品安全法。根據(jù)食品安全法規(guī)定，國務院于2010年2月6日印發(fā)《關于設立國務院食品安全委員會的通知》，成立了由國務院領導擔任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質檢、食品藥品監(jiān)管等15個部門負責人作為成員組成的食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構。此后，國務院食品安全委員會設立了辦公室，具體承擔委員會的日常工作，從而取代衛(wèi)生部成為更高層次的食品安全綜合協(xié)調(diào)機構。
邁向治理現(xiàn)代化


黨的十八大以后，在國家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國食品安全也進入了新階段。
食品安全狀況多元影響因素：
食品安全首先是“管”出來的，也是“產(chǎn)”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在多元因素影響，主要包括三方面。
一是“產(chǎn)”的因素，生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責任人。中國現(xiàn)有兩億多農(nóng)民從事種植養(yǎng)殖行業(yè)，農(nóng)戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國每年消耗32萬噸農(nóng)藥、6000萬噸化肥和250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導致化學污染成為當前食品安全的最大風險。2015年，中國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入11.34萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱，與發(fā)達國家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應體系相比，中國食品產(chǎn)業(yè)基礎系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營者誠信意識和守法意識淡薄。
二是“管”的因素，強大產(chǎn)業(yè)和強大監(jiān)管互為支撐。中國食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬人左右，而各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體則數(shù)以百萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴重失衡。
三是“本”的因素，即環(huán)境給食品安全帶來的影響。當前全國19.4%的耕地土壤點位重金屬或有機污染超標，61.5%的地下水監(jiān)測點水質較差或極差，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。然而，根據(jù)現(xiàn)行機構設置，上述工作分別由國土、環(huán)保、食藥監(jiān)管部門負責，其往往以自身職能為出發(fā)點設置政策議程，政策缺乏互補性和一致性。


從監(jiān)管到治理的范式轉變


食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權利義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。
而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟結構調(diào)整、政府職能轉變和社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個高層次、綜合性監(jiān)管機構統(tǒng)籌食品領域監(jiān)管政策和相關經(jīng)濟政策、社會政策，協(xié)調(diào)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質量安全等目標。


完善統(tǒng)一權威的監(jiān)管機構和
新食品安全法出臺


2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》獲第十二屆全國人民代表大會審議通過，改革的目標是整合職能、下沉資源、加強監(jiān)管，在各級政府完善統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管機構。至此，整合各部門食品安全監(jiān)管職責以法定形式被固定下來，省級以下的工商和質監(jiān)行政管理體制改革也終于實質性啟動。
黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。三中全會同時強調(diào)，完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構。2014年7月，國務院發(fā)布的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》指出，整合優(yōu)化市場監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能。從2013年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質監(jiān)、食藥甚至物價、知識產(chǎn)權、城管等機構及其職能，推進“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)督管理局。
2015年4月24日，食品安全法經(jīng)十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過。亮點是創(chuàng)新了信息公開、行刑銜接、風險交流、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管手段，同時細化了社會共治和市場機制，確立了典型示范、貢獻獎勵、科普教育等社會監(jiān)督手段，也為職業(yè)監(jiān)管隊伍建設、監(jiān)管資源區(qū)域性布局、科學劃分監(jiān)管事權等未來體制改革方向埋下了伏筆。


新時代的工作成就和挑戰(zhàn)


2013年，監(jiān)管機構改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強，其程度前所未有。評價一個國家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標有不少，抽檢合格率是較為常用的指標。2016年，有關部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點，在統(tǒng)計意義上有顯著進步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。
國際社會的評價也印證了這一點，如英國《經(jīng)濟學人》雜志每年發(fā)布的《全球食品安全指數(shù)報告》顯示，近年來，中國在“食品質量與安全”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠高于中國在人均GDP的國際排名。
然而，食品安全監(jiān)管工作也面臨挑戰(zhàn)。體制改革的目標是構建統(tǒng)一、權威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。如何理解“統(tǒng)一”成為關鍵。有觀點認為，“統(tǒng)一”是機構設置的一致性，包括橫向的機構一致，即各級地方政府層面機構設置保持一致；縱向的機構一致，即省級參照國務院設置，市縣參照省級設置。實際上，我們對“統(tǒng)一”的理解不應局限于字面含義。全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機構設置不可能也不必要完全一致。關鍵是要調(diào)動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學合理的分布監(jiān)管力量。


2018年機構改革


十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出，考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構只設到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔。
可以說，這一輪食品藥品監(jiān)管機構改革真正體現(xiàn)了頂層設計，超越了“部門搞改革、監(jiān)管看安全”，是新時代的新氣象�！按笫袌觥�—專藥品”模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關鍵——食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。總體來說，在市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。
這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。
改革從縱橫兩個維度調(diào)整監(jiān)管體制。一是科學劃分機構設置和職責，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機構職能和權責，解決上下一般粗的“權責同構”問題，所以藥品監(jiān)管機構只設到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。


2019年“黨政同責”
食品安全工作格局建立


2019年2月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《地方黨政領導干部食品安全責任制規(guī)定》，強調(diào)地方各級黨委和政府對本地區(qū)食品安全工作負總責，主要負責人是本地區(qū)食品安全工作第一責任人，班子其他成員對分管行業(yè)或者領域內(nèi)的食品安全工作負責。
該規(guī)定對地方黨委主要負責人、政府主要負責人、黨委常委會其他委員、政府分管負責人、政府班子其他成員等5個方面的地方黨政領導干部的食品安全職責作出明確，既明確了職責“是什么”，也明確了“怎么干”，還明確了履職到位與否“怎么辦”，有利于進一步形成黨政領導齊抓共管食品安全工作的強大合力，對于推動形成“黨政同責、一崗雙責，權責一致、齊抓共管，失職追責、盡職免責”的食品安全工作格局，提高食品安全現(xiàn)代化治理能力和水平，將產(chǎn)生重大而積極的作用。


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